作者：任博宏觀論道

题图：任博宏觀論道微信公众号

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【正文】

就理解中国经济而言，财政体系的重要性可能并不亚于金融体系，中国一切问题的本源看似由金融而生，但归根结底还是财政问题，这正是本文的出发点。

一、中国财政体制的基本内涵：财政体制——财政核算——财政收入体制

（一）财政体制的内涵是财政核算

1、财政体制的内涵是财政分配关系，而财政核算是这种分配关系的量化体现，故可以将财政体系的内涵理解为财政核算。财政核算是指以政府及各部门为对象进行核算的行为，且是以收付实现制为基本原则，其涉及政府之间、政府与非政府主体之间的经济往来、权责分配和收支关系，对于深刻理解中国经济运行具有重要意义。

实践中，除财政核算外，还有其它一些值得关注的核算体系，如国民经济核算体系（即SNA）、金融业综合统计以及外管局主导的国际收支核算（含存量的国际投资头寸表和流量的国际收支平衡表）等。其中，国民经济核算体系可以衍生出宏观经济金融分析中常用的主要指标和关系式，如GDP的三种核算方法、投入产出表、资金流量表等等。

2、财政核算能够为财政政策的实施提供指导。具体看，通过财政核算可以明晰中央及各级政府的收入来源和支出流向，并为调节收入结构和资源投向（如减税、资金划转以及债务安排等），以及合理安排各级政府或各环节的收支情况提供指导。

（二）财政核算的基础：财政收入体制

财政核算的对象是政府及各部门，但其基础则是财政收入体制。

1、财力集中在中央，地方以不到55%的财政收入承担着86%以上的支出责任

（1）从过去的发展历程来看，中国财政收入体制大致经历了三个阶段，分别为1949-1978年的“统收统支、高度集中”阶段（财力集中于中央）；1978-1994年的“划分收支、分级包干”阶段（财力归到地方）以及1994年之后的“分税制”阶段（财力归于中央）。

在当前的“分税制”阶段，中国的财力主要归于中央，导致地方财政收支压力显著加大。为解决这一问题，2023年12月底的中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革，力求重塑中国财税体制，引起广泛关注。笔者理解，这里的财税体制应包括央地财政关系、财政收支、预算管理等各个方面，就当前来看财政收支和预算管理等两个方面是最为重要的。

（2）仅从数据上看，中央财政的收支差额基本为正，且呈盈余不断扩大的特征；地方财政的收支差额总体为负，且赤字规模亦趋于扩大。以2023年数据为例，中央财政收支相抵后约盈余6.13万亿，而地方财政收支相抵后缺口达到11.91万亿元。

这背后的原因与财政收入和支出的结构有密切关系。例如，地方政府仅拥有财政收入的55%不到，但需要承担财政支出的86%以上。

2、税收贡献了全部财政收入的80%以上，2015年的财政收入质量总体弱于以前

数据上看，2023年税收收入在公共财政收入中的占比达到83.55%，较2022年上升1.76个百分点，但仍低于2020-2021年的水平。而从过去几年的数据来看，目前不到84%的税收收入占比已低于2015年（不含）以前的历年水平，这表明2015年以来的财政收入质量呈一定下降态势，非税收入的贡献比例略有上升。

3、财政收支在央地之间的划分情况

（1）财政收入的构成主体为税收，而分税制也主要体现在收入端。其中，与国家权益、宏观调控相关的税种归于中央（如关税、消费税、进口环节的增值税、央企等），与经济发展直接相关的部分税种则有中央与地方共享（如非进口环节的增值税、企业和个人所得税、资源税、城建税、印花税等），剩余部分则归地方（如城镇土地使用税、耕地占用税、城建税、土地增值税、房产税、契税以及地方国企上缴利润等）。

数据上看，在税收来源中，增值税和消费税（含营业税与进口环节）、企业所得税、个人所得税等贡献85%以上。

（2）中央和地方政府在支出层面也呈现一定的差异，中央主要负责国家安全、外交、中央国家机关运转以及宏观调控、经济、社会、文化发展的所需支出，地方则主要负责辖区行政机关运转以及辖区经济、社会、文化等发展所需的支出。

（3）当然，除收支两端的正常划分外，还存在其它一些主要平衡地方财政收支差异的部分，如中央地方的转移支付、税收返还和地方上解等。其中，

第一，转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两大类，其目的主要是为了解决央地以及地方政府之间财力分配不均的问题。其中，一般性转移支付主要是为了弥补地方政府之间的财务差距以实现地方公共服务能力的均等化，专项转移支付则主要服务“三农”、教育、医疗卫生、社保保障和就业等特定目的。

第二，税收返还主要包括增值税返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收返还等项目，地方上解则主要指按照规定上解中央的各项收入，具体包括原体制下的上解收入和出口退税专项上解收入。

二、中国财政预算体制的基本内涵：纵向五级预算与横向四类预算（即四本账）

明晰中国财政收入体制后，现在开始聚焦中国财政核算体制。

（一）整体预算体制：纵向五级预算与横向四类预算

中国财政预算体制主要从纵向（按照政府层级）和横向（按照经济性质）两个维度划分。

1、纵向五级预算主要包括（1）中央；（2）省、自治区、直辖市；（3）设区的市、自治州、县、自治县；（4）不设区的市、市辖区；（5）乡、民族乡、镇等五级。

其中，国务院负责编制中央预算草案，并由全国人大批准后执行；地方各级政府编制本级预算草案，并由同级人大批准后执行。

2、横向四类预算主要按经济性质划分（即所谓的四本账），具体为一般公共预算（以税收为主体）、政府性基金预算（以土地出让收入为主体）、国有资本经营预算（以国有企业利润上缴为主体）和社会保险基金预算。其中，

（1）一般公共预算是第一本账，其主体构成是税收收入，亦称为税收财政。

（2）政府性基金预算是第二本账，即为支持特定公共事业发展筹集的专款专用非税收入，其主体构成是土地出让收入，亦称为土地财政。

（3）国有资本经营预算是第三本账，即依法收取的税后利润、股利股息、产权转让收入等国有资本收益，亦称为股权财政。

（4）社会保险基金预算是第一本账，即国家通过一般税收、社会保障费及其他渠道筹集资金、专门用于社会保障的专项预算。

3、根据《预算法》的规定，四本账之间虽然保持完整、独立，但后三本账应当与第一本账相衔接，这意味着四本账之间可以通过一些结转项、调入调出等转移性科目进行调整。因此，在计算广义财政收支总额时，不能简单相加，需要剔除一些重复项（如社保基金收入中的财政补贴收入、一般公共预算调入政府性基金的税收返还项目以及其它）。

不过结转并非没有限制。例如，根据规定，每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%。

4、数据上看，第一本账和第二本账是绝对主导部分，且收支差额也主要体现在这两本账上（第一本账和第二本账的收支缺口基本在11-12万亿和3万亿左右）。虽然国有资本经营预算这本账中一般会呈现盈余状态，但体量相较小。

（二）第一本账（又称税收财政）：一般公共预算

一般公共预算是中国财政核算体制的主要构成部分，也就是我们平常所谈及的财政收入。

1、根据规定，每年财政部门需要向人大报送财政收支安排，收支差额（即赤字）则主要通过新增债务（主要指政府债券）、结转资金（以前年度列支）、其它几本账调入的预算稳定调节基金等方式来弥补。

2、一般公共预算的收入端以税收收入为核心，支出端则主要聚焦民生支出。其中，

（1）中央政府的收入端主要包括一般公共预算收入、中央预算稳定调节基金调入、从中央政府性基金预算和中央国有资本经营预算调入资金等几个部分，支出端则主要包括一般公共预算支出、对地方的税收返还和转移支付等。

（2）地方政府的收入端主要包括地方本级收入、中央的税收返还和转移支付、稳定调节基金、其它账本调入资金以及结转结余等几个部分。

3、就第一本账而言，中央对地方的税收返还和转移支付是大头，起到平衡地方财政收支的作用。例如，2023年中央对地方的税收返还和转移支付预算10.06万亿高达8.39万亿。

（三）第二本账（又称土地财政）：政府性基金预算

政府性基金预算是中国财政体系的第二大构成部分，也是广义财政的重要组成部分。

1、政府性基金收入端主要指通过出让土地、发行彩票、发行专项债券等方式获得的收入，以及上年结转收入和地方政府专项债券收入等其它组成部分。也即，国有土地出让收入、发行彩票、发行地方政府专项债券等获得的收入归于第二本微薄。

2、仅从数值上看，第二本账的大头在地方，中央只占很小的一比例（收支两端地方政府的占比基本可以达到93%以上），这是和第一本账最大的不同。因此，第二本账通常被认为是地方政府自己的账本，是地方政府完全可以自由支配的账本。

3、地方本级政府性基金收入90%左右由国有土地使用权出让收入构成，因此第二本账通常也被称为土地财政。2020年以来，受国有土地出让收入大幅下降等因素影响，第二本账的收支缺口不断加大，已由过去的一两千亿的缺口扩大至目前的三万亿左右。

（四）第三本账（又称股权财政）：国有资本经营预算

1、国有资本经营预算是指国有资本进行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是前两本账的有效补充。其中，纳入国有资本经营预算编制范围的企业包括国资委监管企业、最高检所属企业、教育部所属企业、工信部所属企业、体育总局所属企业、中国际贸易促进委员会所属企业、中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室履行出资人职责的中央文化企业、中国烟草总公司、中国邮政集团、中国铁路总公司等。

2、就收支两端来看，国有资本经营预算收入主要包括国有资本带来的利润收入、股利与股息收入、产权转让收入、清算收入、其他国有资本经营收入以及结转收入等项目。

支出则主要包括资本性支出（如注入资本金、增加资本性投入等）以及费用性支出、国有资本经营预算补充社保基金的支出等科目。

3、和前两本账相比，国有资本经营预算的体量较小，收支两端基本也就几千亿而已。不过即便如此，目前国有资本经营预算每年小几千亿的盈余，能够缓解一小部分财政压力。

（五）第四本账：社保基金预算，可通过一般公共预算和国有资本经营预算进行平衡

社会保险基金预算是第四本账，主要是指对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式募集资金、专项用于社会保险的收支预算。

1、根据规定，社会保险基金预算可由一般公共财政预算、国有资本经营预算等进行补助，但不能用于平衡其它三类预算。例如，根据2017年11月9日国务院发布的《关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》（国发〔2017〕49号），划转比例统一为企业国有股权的10%。

2、我国自2010年才开始编制社会保险基金预算，目前基本已将企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工医保、工伤保险、生育保险、城镇居民社会养老保险、新农保、城镇居民医保和新农合等所有社会保险基金纳入。

此外，财政部、人力资源社会保障部和国家卫生计生委每年也会定期发布全国社会保险基金决算报告，详细公开各项基金收支数据。

3、由于财政补贴等因素的存在，我国第四本账基本不存在缺口。例如，2020年度全国社保基金收支缺口达到4996.73亿元，但当年财政补贴规模合计达21628.95亿元。

（六）政府债务：弥补财政预算缺口

前面已经指出，无论是第一本账，还是第二本账，每年均存在巨大的缺口，仅靠第三本账和转移性资金根本是无法弥补的。就这部分缺口而言，很大部分主要靠政府债券来填补。其中，国债用以弥补中央第一本账的缺口，地方政府一般债券与专项债券则分别用于弥补地方第一本账和第二本账的缺口。

因此，从这个角度来说，政府债务也是财政体制的一部分，甚至已经变得越来越重要。

（七）宏观税负（政府收入对应着宏观主体的负担）：三种测算口径

进一步看，宏观税负也与中国财政预算体制有着非常密切的关系，这主要是因为，政府收入与宏观主体负担本就是一个硬币的两面。实践中，根据政府收入内涵的不同，宏观税负主要有三种计算口径。

1、根据IMF发布的《政府财政统计手册》，政府收入主要指政府权益或净值，包括税收、社会保障缴款、赠与和其他收入等构成部分，但不包括土地出让收入（政府土地资产的减少和货币资金的增加、不带来政府权益变化）。

2、按上述定义，宏观税负有狭义、中性和广义三种口径。其中，

（1）狭义口径的宏观税负，即税收收入/GDP。

（2）中性口径的宏观税负，即（税收收入+社会保障缴款）/GDP

（3）广义口径的宏观税负，即（一般公共预算收入+政府性基金收入+国有资本经营收入+社会保险基金收入-国有土地使用权出让收入-重复项）/GDP。

三、中国财政体制与金融体系之间的联动

对中国财政体制的理解，还需要关注政府存款这个概念。

（一）政府存款的基本概念

政府存款是指由财政资金形成的备付结存余额，具体体现为一般公共预算收支、政府性基金预算收支、债务性融资等资金流形成的账户余额）。

1、从科目上看，政府存款主要体现为三个部分，即流向中国人民银行国库形成的政府存款（反映在央行的资产负债表中）、流向商业银行的国库现金定期存款（反映在金融机构的信贷收支表中）以及反映在各类财政专户中的存款（含机关团体存款）。

2、不过，目前我国财政国库管理制度缺乏统一的口径，产生了多种混合性表述和概念，如政府存款、财政性存款、国库存款、财政存款、国库定期存款等。通过查阅各类材料，就这些易混淆概念之间的关系梳理如下，

（1）政府存款=财政性存款+机关团体存款

（2）财政性存款=国库存款+其他财政存款

（3）国库存款=财政存款+财政过渡存款

（4）其他财政存款=划缴财政存款+待结算财政存款+财政专用基金存款+财政预算外存款+国库定期存款

根据中国人民银行公布的数据，截至2024年1月底，中国人民银行和存款类金融机构的政府存款余额分别为5.57万亿和42.35万亿，中国金融机构的财政性存款和机关团体存款余额分别为6.66万亿和35.66万亿。

3、就其它几个概念来说，大致说明如下，

（1）机关团体存款具体是指机关法人、事业法人、军队、武警部队、团体法人存放在银行业金融机构的定活期存款以及上述单位委托银行业金融机构开展委托业务沉淀在银行的货币资金。具体分为公积金以及政府资金下拨至科教、文卫、军队等机关事业单位的结余资金。根据央行发布的《关于改革存款准备金制度的通知》（银发（1998）118号），从1998年3月21日起，机关团体存款不再作为财政性存款，作为一般存款。

（2）国库存款和划缴财政存款不计入M2，也无需缴纳存款准备金。

（3）财政专用基金存款、财政预算外存款、国库定期存款以及机关团体存款属于商业银行的负债来源（一般存款），需要缴纳存款准备金，同时也需要计入M2。

（二）政府存款对流动性有重要影响

考虑到，机关团体存款没有明显的季节性特征，且归属于一般存款，因此对流动性影响较大的政府存款主要指财政存款。由于可以将财政存款余额理解为财政收支差额，而这一差额通常与经济基本面、财政资金收缴相关性较高，故会对流动性产生扰动。具体看，

1、由于央行货币的投放主要依赖于外汇占款的变化、公开市场等货币政策操作以及政府存款的变化等因素，因此财政存款增加往往会导致基础货币减少，影响货币投放。考虑到，

基础货币的变化≈外汇占款变化+对其他存款性公司债权-政府存款的变化

特别是，政府存款的短期变化依赖于税收的收缴，并导致商业银行一般存款发行变化，从而影响到存款准备金和基础货币。因此，当政府存款开始减少，也即财政政策趋向于积极或财政资金趋向于投放时，意味着基础货币将相应增加，反则反之。

当然，长周期上来看，当经济基本面处于向上阶段时，财政收入通常会相应增加（增幅往往会大于经济增速），财政支出则会保持平稳，导致财政存款余额趋于增加。反则反之。

2、短周期上季节性特征突出的财政存款对流动性影响较大。

（1）诸如企业所得税等税种为按季预缴，导致财政性存款余额具有明显的季节性特征，使得财政收入在1月、2月、5月、7月、10月等月份出现高峰。

（2）由于财政预算需要经过本级政府人大批准 且政府委托代建项目多为按季或按年结算，因此财政支出高点往往发生在季末月份，导致财政支出的规律很难把握。

（三）积极财政政策往往会推动利率趋于上行并挤压私人投资空间

1、财政政策与货币政策共同构成宏观经济金融政策的主体（其它还有诸如产业政策等），对财政政策经济学机理的理解，需要借助于一些简单的假设。也即

2、以上关系式可以告诉我们两个结论：

（1）当增加政府购买或降低税率时，有助于提升国民收入水平，也即积极的财政政策有助于增加国民收入。

（2）在国民收入相对保持稳定的情况下，减税或增加政府购买往往会使得利率水平趋于上行，也即挤压投资。这意味着，积极的财政政策虽然可以缓解陷入困境中的经济，但往往也会推动利率上行，并在一定程度上挤压私人投资的空间，从而导致积极财政政策的效果会出现一定折扣，此时便需要货币政策的配合。

（四）政府债券发行与货币政策

财政政策与货币政策之间的协调配合是近年来决策层关注的重点，而政府债券发行在其中便扮演着非常重要的角度。按目前来看，每年发行的政府债券规模便在20万亿左右，如此大的政府发行体量必然需要金融体系的支持，央行与商业银行构成的金融体系无法置身事外。特别是，由于我国《预算法》明确“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。这意味着，央行对政府债券的支持仅限于二级市场，对政府发行的支持则只能通过商业银行来进行。

不过，就如何支持政府债券发行来看，央行在支持规模、种类、方式、期限、时机以及交易对手等方面有自己的选择，而这种选择恰恰是财政与货币体系协调的关键。

四、结语

未完待续
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梧桐树智库
2024-02-26 12:01 中国澳门
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